세계 철강시장의 과잉설비 문제는 오래된 경고가 아니라 다시 정책의 한복판으로 들어왔다. 9월 30일 미국 밀워키에서 열린 글로벌 철강 과잉설비 포럼(GFSEC) 장관회의에서 28개 회원 경제권은 이른바 ‘밀워키 프레임워크’로 불리는 공동행동 틀에 합의했다. 시장왜곡 보조금과 비경제적 증설을 줄이고, 수입 흐름과 원산·용해·주조 정보를 더 촘촘히 공유하며, 필요할 경우 반덤핑·상계관세·세이프가드 등 무역구제 조치를 적극 활용하겠다는 방향이다.
이번 합의의 배경에는 단순한 가격 약세보다 더 구조적인 문제가 있다. OECD는 세계 철강 초과설비가 2025년 약 6억4,000만톤에서 2028년 7억4,500만톤까지 늘어날 것으로 전망한다. 2026~2028년 계획된 신규 생산능력만 최대 1억3,880만톤에 이르는 반면, 글로벌 철강 수요 증가율은 2030년까지 연평균 약 0.9%에 그칠 것으로 예상된다. 시장이 감당할 수 있는 속도보다 생산능력이 더 빠르게 늘어나는 구조다.
“Freedom in a commons brings ruin to all.” — Garrett Hardin, The Tragedy of the Commons, Science, 1968
생태학자 개릿 하딘은 1968년 Science에 발표한 ‘공유지의 비극’에서 공동으로 사용하는 목초지에 각 목축업자가 자기 이익을 위해 가축을 한 마리씩 더 풀어놓는 상황을 설명했다. 한 사람에게는 추가 이익이 온전히 돌아가지만, 과도한 방목의 비용은 모두에게 나뉘어 돌아간다. 개인에게 합리적인 선택이 반복되면 결국 공유 자원이 망가지는 역설이다.
이 비유를 철강시장에 그대로 옮길 수는 없지만, 과잉설비의 작동방식을 이해하는 데는 놀랄 만큼 닮은 부분이 있다. 한 국가나 한 기업 입장에서는 고용과 지역경제, 설비 가동률, 원가 절감, 수출 확대를 위해 생산능력을 늘리는 것이 합리적으로 보일 수 있다. 그러나 여러 생산국이 동시에 같은 판단을 하면 세계시장에는 수요보다 많은 철강이 쏟아지고 가격과 마진이 동시에 눌린다. 설비를 늘린 주체는 개별적이지만, 그 비용은 세계 철강사·제강사·유통업체·트레이더와 수요산업 전체가 나눠 부담한다.
7억4,500만톤의 초과설비, 한 회사의 문제가 아니다
| 항목 | 수치 | 기준·의미 |
|---|---|---|
| 세계 철강 초과설비 | 약 6억4,000만톤 | 2025년 OECD 추정 |
| 세계 철강 초과설비 전망 | 7억4,500만톤 | 2028년 OECD 전망 |
| 추가 생산능력 계획 | 최대 1억3,880만톤 | 2026~2028년 |
| 글로벌 수요 증가율 | 연평균 약 0.9% | 2030년까지 전망 |
| 중국 철강 수출 | 1억3,100만톤 | 2025년, 2020년 대비 153% 증가 |
| 중국의 세계 설비-수요 격차 비중 | 약 54% | 2025년 3분기 OECD·GFSEC 분석 |
특히 중국 내수 둔화는 이 문제를 수출시장으로 이동시켰다. OECD에 따르면 중국 철강 수출은 2025년 1억3,100만톤으로 사상 최고 수준에 올라 2020년보다 153% 증가했다. 중국이 세계 설비와 수요의 격차에서 차지하는 비중도 2025년 3분기 약 54%로 분석됐다. 이 물량이 열연, 후판, 냉연도금, 빌렛 같은 형태로 직접 이동하기도 하고, 동남아 등 제3국에서 가공된 뒤 다시 다른 시장으로 흘러가기도 한다.
그래서 이번 밀워키 프레임워크는 단순히 “관세를 더 올리자”는 합의로만 읽으면 부족하다. 핵심은 각국이 생산·보조금·투자·수입 흐름에 대한 정보를 더 투명하게 공유하고, 우회수출과 원산지 왜곡을 추적하며, 시장원리에 맞지 않는 설비 증설을 억제하는 데 있다. 로이터가 전한 합의 내용에는 회원국이 필요할 경우 반덤핑·반보조금 조사와 글로벌 세이프가드 조사를 더 적극적으로 개시하고, 철강 및 철강 파생제품의 수입 흐름을 감시하는 방향도 포함됐다.
여기서 하딘의 비유가 다시 의미를 갖는다. 과잉설비는 어느 한 기업이 착하게 감산한다고 해결되지 않는다. 감산한 기업만 시장점유율을 잃고 다른 생산자가 빈자리를 채운다면 절제는 경제적 보상을 받지 못한다. 결국 생산능력, 보조금, 무역규칙, 원산지 추적을 함께 묶은 공동 규칙이 필요하다. 다만 하딘의 결론을 운명처럼 받아들일 필요는 없다. 이후 엘리너 오스트롬을 비롯한 연구는 공유 자원도 참여자 간 규칙과 감시, 책임 분담이 작동하면 관리될 수 있음을 보여줬다. 철강시장 역시 문제는 ‘공유지’ 자체보다 규칙 없이 각자의 이익만 극대화하는 구조에 가깝다.
한국 철강업계에는 보호막보다 계산법의 변화가 중요하다
한국은 GFSEC 참여국이기 때문에 이번 공동행동의 영향을 정책과 통상 양쪽에서 받을 수 있다. 국내 철강사와 제강사에는 저가 수입재와 우회수출을 더 엄격하게 관리할 수 있는 국제 공조가 긍정적일 수 있다. 그러나 이것이 곧바로 국내 가격 상승이나 수익성 회복을 보장하지는 않는다. 수요가 약한 상황에서는 수입 감소만으로 재고가 빠르게 줄지 않을 수 있고, 국내 생산자끼리도 가동률과 판매량을 놓고 경쟁하기 때문이다.
유통업체와 트레이더에게는 가격표보다 원산지와 통상비용의 중요성이 더 커진다. 과거에는 중국산과 동남아산 열연의 FOB 차이가 계약 판단의 출발점이었다면 앞으로는 용해·주조국, 가공국, 반덤핑 적용 여부, 쿼터 잔량, 통관 시점까지 실제 도착원가에 포함해야 한다. 가격이 싸더라도 통관 불확실성이 크면 그것은 싼 물량이 아니라 위험한 재고가 될 수 있다.
수출업체도 예외가 아니다. 미국과 EU, 영국 등 주요 시장이 철강 보호조치를 강화하면서 제품의 실제 생산 이력과 소재 출처를 입증하는 능력이 시장 접근권 자체가 되고 있다. 한국 업체가 상대적으로 투명한 생산·품질 관리 체계를 갖고 있다면 이는 단순한 규제 대응 비용이 아니라 경쟁 우위로 활용할 수 있다.
경영진이 지금 확인할 다섯 가지
- 생산량보다 제품별 현금마진을 본다. 가동률을 유지하기 위해 저마진 물량을 밀어내는 것이 재고와 가격을 동시에 악화시키는지 제품·고객별 공헌이익으로 확인해야 한다.
- 신규 투자에는 기존 능력의 퇴장 계획을 함께 붙인다. 전기로·저탄소 설비 증설만 보고 총생산능력이 계속 늘어나면 탈탄소 투자도 과잉설비 문제를 심화시킬 수 있다.
- 수입계약은 용해·주조국까지 추적한다. 단순 선적국이나 가공국만으로 통상 리스크를 판단하지 말고 MTC와 원산 이력, 우회수출 가능성을 계약 단계에서 확인해야 한다.
- 4~8주 재고회전과 통상비용을 함께 본다. 저가 오퍼가 들어와도 관세·환율·운임·통관 지연을 반영한 실질 도착원가와 재고회전일수를 동시에 계산해야 한다.
- 정책을 가격전망으로 오해하지 않는다. 밀워키 프레임워크가 실행돼도 실제 감산과 수입 감소에는 시차가 있다. 단기 판매가격은 여전히 실수요와 재고, 원료비가 결정한다.
철강 과잉설비의 본질은 “누가 더 많이 만들 수 있는가”가 아니라 “누가 먼저 합리적인 한계를 받아들일 것인가”에 있다. 모든 생산자가 자신의 설비만 합리적이라고 주장하면 시장 전체는 비합리적인 결과에 도달한다. 이번 밀워키 프레임워크의 성패도 선언 자체보다 각국이 실제 보조금과 증설, 우회수출, 비경제적 생산에 얼마나 일관된 규칙을 적용하느냐에 달려 있다.
한국 철강기업에도 같은 질문이 남는다. 세계가 과잉설비를 줄이는 방향으로 움직일 때 경쟁력은 단순히 더 많이 만드는 능력에서 나오지 않는다. 무엇을 만들고, 어느 시장에 팔고, 어떤 설비를 남기고, 어떤 물량은 과감히 포기할지를 정하는 능력이 더 중요해진다. 공유지의 비극을 피하는 첫걸음은 남의 증산을 비판하는 데 있지 않다. 우리 자신의 생산·재고·투자 결정이 시장 전체의 비용을 키우고 있지 않은지 계산하는 데 있다.
자료: OECD Steel Outlook 2026, OECD Global Forum on Steel Excess Capacity, U.S. Trade Representative, Reuters, Garrett Hardin ‘The Tragedy of the Commons’(Science, 1968) / 철강정보원 재구성·분석